18. ágúst 2023Úrskurðir um matvæli og landbúnað

Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnafjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness um sölustöðvun á Cocoa Puffs og Lucky Charms.

Með erindi, dags. 11. október 2022, kærði [A] (hér eftir kærandi) ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarnes frá 26. ágúst 2022, um sölustöðvun á Cocoa Puffs og Lucky charms morgunkorni í verslunum kæranda, þ.m.t. netverslun frá og með 10. ágúst 2022.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir stjórnsýslulög).

Krafa

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun um sölustöðvun verði felld úr gildi.

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í stjórnsýslukæru. Þar kemur meðal annars fram að þann 8. ágúst 2022 barst kæranda bréf frá Heilbrigðiseftirliti Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarnes (hér eftir HEF) með yfirskriftinni „Sölustöðvun á Cocoa Puffs og Lucky Charms“. Í bréfinu kom fram að HEF, með vísan til 3. mgr. 30. gr. laga um matvæli, nr. 93/1995 (hér eftir matvælalög), færi fram á það að [A] stöðvaði dreifingu á Cocoa Puffs og Lucky Charms morgunkorni í öllum verslunum fyrirtækisins á svæði HEF. Var þess krafist að vörurnar yrðu ekki í dreifingu eftir 10. ágúst 2022.

Kröfu sinni um sölustöðvun til stuðnings vísaði HEF til yfirlýsingar sem framleiðandi morgunkornsins, General Mills, gaf frá sér þann 30. mars 2021 um að hann gæti ekki lengur dreift Cocoa Puffs og Lucky Charms morgunkorni til Íslands vegna breytinga á uppskrift morgunkornsins sem stangist á við löggjöf ESB og EES. Að auki vísaði HEF til fréttatilkynningar Nathan & Olsen, dags. 31. mars 2021 þar sem efni yfirlýsingar General Mills er að mestu endurtekið.

Með bréfi, dags. 10. ágúst 2022, fór kærandi þess á leit við HEF að afstaða eftirlitsins yrði endurskoðuð.

Með bréfi dags. 26. ágúst 2022, tilkynnti HEF kæranda að það væri niðurstaða heilbrigðiseftirlitsins að ákvörðun um sölustöðvun stæði óbreytt.

Með bréfi dags. 11. október 2022, var ákvörðun HEF kærð til matvælaráðuneytisins. Hinn 18. apríl 2023 óskaði ráðuneytið eftir umsögn HEF vegna málsins auk annarra gagna sem málið kynnu að varða. Ráðuneytinu barst umsögn með bréfi dags. 9. maí 2023. Í kjölfarið var umsögnin send kæranda og honum boðið að skila inn athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi þann 24. maí 2023.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir á því að HEF hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga áður en eftirlitið tók ákvörðun um að stöðva sölu á Cocoa Puffs og Lucky Charms í verslunum kæranda. Kærandi bendir á að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Jafnframt bendir kærandi á að mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að taka efnislega rétta ákvörðun í máli.

Kærandi bendir á að af ákvörðun HEF megi ráða að yfirlýsing General Mills sé eina gagnið sem HEF byggir á í málinu. Kærandi bendir á að fræðimenn hafi talið að stjórnvöld hafi mjög lítið svigrúm til þess að láta málsaðila bera hallan af því að gögn liggi ekki fyrir þegar um er að ræða íþyngjandi ákvarðanir. Jafnframt vísar kærandi til þess að Umboðsmaður Alþingis hafi komist að þeirri niðurstöðu að þegar stjórnvöld taka verulega íþyngjandi ákvarðanir verði að gera strangar kröfur til þess að allar viðeigandi upplýsingar liggi fyrir þannig að stjórnvaldi sé fært að meta þýðingu þeirra fyrir niðurstöðu málsins. Þá vísar kærandi til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 353/2008, þar sem rétturinn komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri réttlætanlegt að beita íþyngjandi ákvörðun á svari við fyrirspurn sem var mjög almenns eðlis. Var það niðurstaða Hæstaréttar að með því að afla ekki frekari upplýsinga hefði stjórnvald brotið gegn skyldu sinni til rannsóknar og upplýsingaöflunar sem því bæri að láta fram fara.

Kærandi telur að HEF hafi, með því að láta undir höfuð leggjast að afla frekari gagna og byggja íþyngjandi ákvörðun á rúmlega ársgamalli yfirlýsingu, brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þá byggir kærandi á því að skilyrði 1. málsl. 3. mgr. 30. gr. matvælalaga um að rökstuddur grunur liggi fyrir um að matvæli uppfylli ekki ákvæði laganna eða settra stjórnvaldsreglna, sé ekki uppfyllt í málinu.

Kærandi bendir á að samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 30. gr. matvælalaga, sé opinberum eftirlitsaðila heimilt að gefa fyrirmæli um afmengun matvæla, stöðva eða takmarka framleiðslu og markaðssetningu matvæla og leggja hald á þau þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna eða stjórnvaldsreglna settra samkvæmt þeim. Kærandi telur með vísan til framangreinds að rökstuddur grunur þurfi að liggja fyrir um að viðkomandi matvæli séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum, sbr. 1. mgr. 30. gr. matvælalaga.

Kærandi bendir á að ákvörðun sína um sölustöðvun byggði HEF á rúmlega ársgamalli tilkynningu frá framleiðanda morgunkornsins og að af tilkynningunni verði ekki séð að kærandi hafi markaðssett matvæli sem séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum. Þvert á móti segi í tilkynningunni að verið sé að finna lausn á því að umrætt morgunkorn sé í samræmi við Evrópureglur. Kærandi bendir á að HEF hefði verið í lófa lagið að óska eftir upplýsingum um stöðu mála hjá annað hvort framleiðanda eða kæranda sjálfum áður en ákvörðun var tekin í málinu. Þess í stað virðist sem HEF hafi eingöngu byggt á því að morgunkornið brjóti í bága við matvælalög vegna þess eins að það sé framleitt í Bandaríkjunum.

Kærandi telur að það liggi fyrir að HEF hafi ekki aflað gagna, eins og rannsóknarsýna, frá kæranda vegna morgunkornsins, áður en gripið var til íþyngjandi aðgerða skv. 3. mgr. 30. gr. matvælalaga. Hin tilvitnaða tilkynning sé því eina gagn málsins sem byggt er á. Með vísan til þessa telur kærandi að ákvörðun HEF um að stöðva sölu á Cocoa Puffs og Lucky Charms hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. málsl. 3. mgr. 30. gr. matvælalaga um rökstuddan grun.

Kærandi byggir einnig á því að HEF hafi tekið ákvörðun um sölustöðvun án þess að veita andmælarétt. Þá er einnig bent á að rökstuðningi HEF fyrir ákvörðun um sölustöðvun hafi verið svo ábótavant að kæranda hafi verið ómögulegt að nýta andmælarétt sinn, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til þess að um rökstuðning fyrir stjórnvaldsákvörðun sé fjallað í 22. gr. stjórnsýslulaga og bendir á að þar sé um að ræða þær lágmarkskröfur sem ávallt eru gerðar til efnis rökstuðnings. Vísar kærandi til þess að í rökstuðningi stjórnvaldsákvörðunar skuli ávallt koma fram tilvísun til réttarheimilda sem ákvörðun er byggð á og að í því felist að vísa beri til þeirrar réttarheimildar sem ákvörðun er byggð á með grein, nafni og númeri laga eða stjórnvaldsfyrirmæla.

Kærandi vísar til þess að í rökstuðningi ákvörðunar HEF um sölustöðvun sé vísað til 8. gr. b. matvælalaga sem kveður á um að stjórnandi beri ábyrgð á því að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma. Þá segir að stjórnandi beri ábyrgð á öllum stigum framleiðslu og dreifingar í fyrirtækjum undir hans stjórn og skuli sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt. Kærandi bendir á að í hinni kærðu ákvörðun sé ekki kveðið nánar á um það með hvaða hætti kærandi hafi brotið gegn framangreindum ákvæðum matvælalaga. Þar af leiðandi gat kæranda því ekki verið ljóst hvaða ákvæði matvælalaga hann hefði gerst brotlegur við enda hafi einungis verið vísað til laganna í heild en ekki til tiltekinna lagaákvæða eða annarra stjórnvaldsfyrirmæla. Því var kæranda í raun ómögulegt að nýta andmælarétt sinn skv. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi bendir á að í stjórnsýslurétti hafi íþyngjandi ákvörðun verið skilgreind með eftirfarandi hætti „íþyngjandi ákvörðun er stjórnvaldsákvörðun sem hefur í för með sér einhvers konar hagsmunaskerðingu fyrir málsaðila.“ Vísar kærandi til þess að í máli þessu sé um að ræða sölustöðvun á morgunkorni sem séu mikilvægar vörur í vöruúrvali kæranda. Kærandi bendir á að morgunkornið sé mest selda morgunkorn kæranda og að sölustöðvun HEF valdi kæranda talsverðu fjárhagslegu tjóni. Því feli sölustöðvunin í sér umfangsmikla hagsmunaskerðingu.

Með vísan til alls framangreinds telur kærandi að fella eigi úr gildi ákvörðun HEF frá 10. ágúst 2022. Að auki telur kærandi að HEF hafi með málsmeðferð sinni við töku hinnar kærðu ákvörðunar brotið gegn bæði form- og efnisreglum stjórnsýslulaga sem og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttar. Að mati kæranda eru umræddir annmarkar verulegir og til þess fallnir að hafa áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi telur að um sé að ræða alvarlegt brot á öryggisreglum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga sem leiði til ógildingar ákvörðunar án þess að taka þurfi afstöðu til þess hvort brotið hafi áhrif á efnislegt inntak þeirrar ákvörðunar sem um ræðir.

Umsögn HEF

Umsögn HEF barst með tölvupósti þann 9. maí 2023. Þar segir m.a. að það sé mat HEF að málið sé fullrannsakað á grundvelli tilkynningar framleiðanda og að HEF telji sig hvorki hafa forsendur til þess að véfengja þær upplýsingar né að það sé í verkahring matvælaeftirlits að afsanna upplýsingar framleiðanda. Í umsögn HEF er jafnframt vísað til þess að þær skyldur liggi á herðum innflytjanda að vita hvert innihald þeirra matvæla sem hann hyggst flytja inn til landsins sé, enda sé hann orðinn ábyrgðaraðili vörunnar á evrópska efnahagssvæðinu. Þá er bent á í umsögn HEF að merkingar í Bandaríkjunum lúti ekki sömu reglum og evrópskar og kröfur um merkingar aukaefna séu ekki skilgreindar á sama hátt. Það sé ómögulegt að giska á hvaða efni voru sett í vöruna og að merkingar vörunnar gefi það ekki til kynna. Þá segir í umsögn að kærandi hafi haft alla möguleika til að nýta sér andmælarétt sinn og verið í lófa lagið að framvísa gögnum frá framleiðanda um innihaldsefni vörunnar hafi hann búið yfir þeim gögnum en hann hafi, sem ábyrgðaraðila vörunnar, borið ábyrgð á að uppfylltar væru körfur laga og stjórnvaldsreglna á öllum stigum framleiðslu og dreifingar, sbr. 8. gr. b matvælalaga.

Þá vísar HEF til þess að í kærubréfi sé því haldið fram að sölustöðvun skv. 3. mgr. 3. gr. matvælalaga sé óheimil nema fyrir liggi rökstuddur grunur um að þau matvæli sem í hlut eiga sé heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum. HEF bendir á að kærandi vísi ranglega til 3. mgr. 30. gr. því orðalagið sé eingöngu að finna í 1. mgr. 30. gr. matvælalaga. HEF bendir á að það komi skýrt fram í 3. mgr. 30. gr. matvælalaga að opinberum eftirlitsaðilum sé einnig heimilt að stöðva markaðssetningu matvæla þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna eða stjórnvaldsreglna settum skv. þeim. Engin krafa sé gerð um að þau matvæli sem eigi í hluti séu að auki metin heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða að þau valdi tjóni á öðrum hagsmunum. HEF telur þetta ákvæði eiga við um sölu á umræddum matvælum í verslunum á Íslandi. Merkingum sé ábótavant og óumdeilt að matvælin uppfylli ekki evrópskar (og þar með íslenskar) kröfur skv. upplýsingum framleiðandans sjálfs. Það hafi því ekki verið um annað að ræða en að stöðva umrædda markaðssetningu.

Umsögn kæranda við umsögn HEF

Umsögn kæranda við umsögn HEF barst með tölvupósti þann 24. maí 2023. Kærandi vísar til afstöðu HEF um að málið hafi verið fullrannsakað. Kærandi bendir á að yfirlýsing General Mills sé eina gangið sem byggt sé á í málinu og að gera verði þá lágmarkskröfu til HEF að nægilegra gagna sé aflað til þess að hægt sé að afmarka gegn hvaða reglum kærandi á að hafa brotið. Kærandi ítrekar að hann telji brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við afgreiðslu málsins. Kærandi mótmælir þeim málatilbúnaði HEF að kærandi hafi byggt umfjöllun sína í kæru á 1. mgr. 30. gr. matvælalaga, hið rétta sé að byggt hafi verið á 1. málsl. 3. mgr. 30. gr. laganna. Þá er áréttuð sú afstaða kæranda að rökstuddur grunur um að matvælin uppfylltu ekki ákvæði matvælalaga eða stjórnvaldsreglna settra skv. þeim, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 30. gr. laganna, hafi ekki legið fyrir. Vísað er til fyrri umræðu um rannsókn málsins og að gögnum hafi verið ábótavant og ítrekar kærandi að skilyrði matvælalaga, um að rökstuddur grunur liggi fyrir, hafi ekki verið uppfyllt í málinu. Kærandi vísar til þess að enn sé óljóst á hverju grunurinn byggi enda hafi ekki komið fram í röksemdum HEF gegn hvaða ákvæðum matvælalaga eða settra reglna hafi verið brotið. Þá ítrekar kærandi fyrri málatilbúnað og rökstuðning.

Forsendur og niðurstöður

Kærandi krefst þess að ákvörðun HEF, dags. 26. ágúst 2022, um sölustöðvun á morgunkorninu Cocoa Puffs og Lucky Charms verði felld úr gildi. Kæran barst innan kærufrests og verður því tekin til efnismeðferðar.

Kærandi byggir á því að HEF hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en eftirlitið tók ákvörðun um að stöðva sölu á Cocoa Puffs og Lucky Charms morgunkorni í verslunum kæranda. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst áður en það tekur ákvörðun í fyrirliggjandi máli. Hvíldi því sú skylda á HEF að tryggja að málið væri nægilega vel upplýst áður en gripið var til íþyngjandi ráðstafana. Í athugasemdum með 10. gr. stjórnsýslulaga er tekið fram að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Beiting sölustöðvunar er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun enda skerðir hún rétt kæranda til þess að selja ákveðna vöru. Líkt og rakið er í stjórnsýslukæru er umrætt morgunkort söluhæsta morgunkorn kæranda, því hafi sölustöðvunin valdið umtalsverðu fjárhagslegu tjóni.

Ákvörðun um sölustöðvun byggir á því að framleiðandi morgunkornsins, General Mills, hafði tilkynnt fyrrum innflytjenda vörunnar að umrætt morgunkorn væri ekki lengur framleitt fyrir evrópskan markað og með evrópskt regluverk á sviði matvæla í huga. Um er að ræða yfirlýsingu framleiðanda sem send var fyrrum innflytjanda þann 30. mars 2021 eða rúmu ári áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Í umsögn HEF um stjórnsýslukæru var einnig vísað til fundargerðar matvælahóps Matvælastofnunar, dags. 13. september 2021, þar sem fram kemur að það sé álit Matvælastofnunar að bréfið frá framleiðandanum dugi sem rökstuðningur fyrir sölustöðvun á morgunkorninu. Að mati HEF var því ekki ástæða til þess að kalla eftir frekari gögnum í málinu.

Við mat á því hvaða upplýsinga hefði þurft að afla áður en ákvörðun var tekin þarf að skoða þá reglu sem ákvörðun byggir á. HEF fór fram á sölustöðvun á morgunkorninu með vísan til 3. mgr. 30. gr. matvælalaga. Þess var krafist að vörurnar yrðu ekki í dreifingu eftir 10. ágúst 2022. Í 3. mgr. 30. gr. matvælalaga segir að opinberum eftirlitsaðila sé heimilt að gefa fyrirmæli um afmengun matvæla, stöðva eða takmarka framleiðslu og markaðssetningu matvæla og leggja hald á þau þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna eða stjórnvaldsreglna settra samkvæmt þeim. HEF telur málið fullrannsakað á grundvelli tilkynningar framleiðanda og telur óumdeilt að matvælin uppfylla ekki evrópskar (og þar með íslenskar) kröfur samkvæmt upplýsingum framleiðandans sjálfs. Því hafi ekki verið um annað að ræða fyrir opinberan eftirlitsaðila en að stöðva umrædda markaðssetningu.

Því reynir á í máli þessu hvort yfirlýsing framleiðandans dugi til að fyrir hendi sé rökstuddur grunur í skilningi matvælalaga. Fyrir liggur að vísað er til yfirlýsingar General Mills til Nathan & Olsen, dags. 30. mars 2021, og er um að ræða yfirlýsingu sem send var fyrrum innflytjanda vörunnar rúmi ári áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Því var umræddri tilkynningu ekki beint að kæranda. Hvorki HEF né kærandi könnuðu hvort yfirlýsing framleiðandans ætti enn við í málinu. Í hinni kærðu ákvörðun kemur hvorki fram hvaða efni vörunnar það er sem brýtur í bága við lög eða stjórnvaldsfyrirmæli né gegn hvaða lagaákvæðum hafi verið brotið. Enda er ljóst af gögnum málsins að ekki er vitað um hvaða efni er að ræða. Hvorki kærandi né hinn kærði höfðu aflað frekari upplýsinga um efnisinnihald morgunkornsins frá því að umrædd yfirlýsing General Mills lá fyrir. Þá er ekki hægt að sjá um hvaða efni er að ræða þegar bandarískar merkingar Cocoa Puffs og Lucky Charms eru skoðaðar, sbr. fundargerð matvælahóps Matvælastofnunar dags. 13. september 2021.

Líkt og HEF hefur vísað til er það stjórnandi matvælafyrirtækis sem ber ábyrgð á því að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma, sbr. 8. gr. b matvælalaga. Því er það á ábyrgð kæranda að sjá til þess að vörurnar uppfylli ákvæði laga og stjórnvaldsreglna sem um hana gilda. Matvælalöggjöfin leggur ekki skyldu á herðar eftirlitsaðila að rannsaka hvort matvæli uppfylli lög og stjórnvaldsfyrirmæli heldur er sú skylda lögð á stjórnanda matvælafyrirtækis. Það leysir þó eftirlitsaðila, við beitingu íþyngjandi þvingunarúrræða, ekki undan þeirri skyldu að rannsaka mál áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Er það mat ráðuneytisins að sú skylda hafi hvílt á HEF að tryggja að fullnægjandi upplýsingar lægju fyrir áður en ákvörðun var tekin i málinu. Má í því samhengi nefna að í rannsóknarreglunni felist ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Það leiðir af 7. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvaldi ber að leiðbeina aðila máls um öflun umbeðinna ganga. Því hefði HEF getað leiðbeint kæranda um öflun upplýsinga frá framleiðanda morgunkornsins áður en íþyngjandi ákvörðun var tekin í málinu. Hefðu slíkar leiðbeiningar geta leitt til þess að málið væri nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin í málinu. Í ljósi framangreinds hafnar ráðuneytið því að rökstuddur grunur hafi verið til staðar og að allar nauðsynlegar upplýsingar hafi legið fyrir í málinu enda rannsókn málsins ábótavant.

Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að um sé að ræða brot á 10. gr. og verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og beina því til HEF að taka málið aftur fyrir.

Að fenginni ofangreindri niðurstöðu ráðuneytisins þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun HEF um sölustöðvun á morgunkorninu Cocoa Puffs og Lucky Charms, dags. 26. ágúst 2022. Lagt er fyrir HEF að taka málið aftur til meðferðar.